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    朝陽環評沒要求安裝的設施, 企業未運行應不應該罰?

    作者: 發布時間:2023-11-06 10:24:13點擊:288

    信息摘要:

    中國環境報10月10日法治版刊發的《環評未要求安裝的設施,企業未正常運行被處罰冤不冤?》一文,引發了廣大一線執法人員的熱烈討論,并紛紛來稿,闡述觀點。“燈不撥不亮,理不辯不明?!敝袊h境報從來稿中精選了部分執法人員有代表性的觀點,分兩期連續刊發,以期對此問題進行全面剖析與探討,幫助更多基層執法人員打消困惑、解決實際問題。

    中國環境報10月10日法治版刊發的《環評未要求安裝的設施,企業未正常運行被處罰冤不冤?》一文,引發了廣大一線執法人員的熱烈討論,并紛紛來稿,闡述觀點。“燈不撥不亮,理不辯不明?!敝袊h境報從來稿中精選了部分執法人員有代表性的觀點,分兩期連續刊發,以期對此問題進行全面剖析與探討,幫助更多基層執法人員打消困惑、解決實際問題。

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    企業產生污染就有義務保障設施正常運行

    ◆劉永濤

    筆者認為,應當給予處罰。

    《環境保護法》第四十二條規定,排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者,應當采取措施,防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的污染和危害。這是關于排污者防治污染責任的規定。因此,筆者認為,如果企業生產時有污染產生,無論是環評文件中要求安裝的污染防治設施,還是企業自行主動安裝環評文件要求以外的污染防治設施,同樣應有保持其正常運行的法定義務。

    但是,筆者對《環評未要求安裝的設施,企業未正常運行被罰冤不冤?》一文中的案例的處罰依據存有不同意見。文中說明,屬地生態環境局最終是根據《大氣污染防治法》第九十九條第三項的規定作出處罰,筆者對此并不認同。

    此案中,企業噴漆廢氣吸收塔風機未運行,不僅違反了《大氣污染防治法》第二十條第二款“禁止通過偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場檢查為目的的臨時停產、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物”的規定,還違反了第四十五條“產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動,應當在密閉空間或者設備中進行,并按照規定安裝、使用污染防治設施;無法密閉的,應當采取措施減少廢氣排放”的規定。這屬于當事人一個違法行為同時違反兩個以上法律條款的情形。

    按照《生態環境行政處罰辦法》第七條款規定,對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的,按照罰款數額高的規定處罰。因此,本案適用《大氣污染防治法》第九十九條第三項關于通過逃避監管的方式排放大氣污染物予以處罰的規定。這也是案例說明中顯示最終適用的法律條文。

    但是,《立法法》百零三條規定:同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章,特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的,適用新的規定。

    對此,筆者認為,對產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動的違法行為,《大氣污染防治法》第四十五條和百零八條項已作出特別規定。因此,按照《立法法》百零三條中特別條款優于一般條款的原則,本案中某公司的違法行為適用《大氣污染防治法》百零八條項的規定處罰較為準確。如果按照不正常運行大氣污染防治設施的方式逃避監管作出處罰決定,屬于適用法律錯誤。


    企業自主安裝設施應該納入日常監管范疇

    ◆萬薇薇 彭揚武

    近年來,基層生態環境執法工作經常遇到類似的疑難問題。例如,某些企業因建廠較早,受限于當時的技術條件和環境管理要求,生產工序未采取環保措施或采取了低效的環保措施,環評文件比較簡單,標準限值明顯偏松,生產設備、工藝和選址、布局等不符合現有法律法規及技術標準,出現某些特征污染物未識別、未處理、無組織排放等問題。企業主受自身環境保護知識、經濟效益等影響,不想投入過多資金進行環保改造,認為只需按照原有環評文件要求建設、運行相關環保設施即可,要求加裝并保障正常運行污染治理設施沒有法律依據。

    環評具有預測性、前瞻性及不確定性。因此,《關于強化建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》要求,各級生態環境部門在持續推進環評制度改革的同時,不斷強化環評事中事后監管,開展環評后評價。也就是將實際產生的環境影響以及污染防治、生態保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監測和驗證評價。因此,企業的污染防治設施不僅僅包括環評文件批復的部分,后期企業自我加壓、自主安裝也應包含在內,納入生態環境部門日常監管的范疇,確保裝得了、用得好。

    筆者認為,某地生態環境部門對企業擅自停運污染防治設施的行為進行處罰,無疑是正確的。環評文件以外加裝的污染防治設施,是做到污染物應收盡收、達標排放的前提。如果自主安裝的污染防治設施不正常運行,不但背離了安裝的初衷,且與及地方生態環境只能變好不能變壞的底線要求反其道而行之。但其違法行為定性還有待商榷。

    《環評未要求安裝的設施,企業未正常運行被罰冤不冤?》一文所舉案例中的公司為木業公司,噴漆工序產生的主要特征性污染物為揮發性有機物。根據《大氣污染防治法》規定,產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動,應當在密閉空間或者設備中進行,并按照規定安裝、使用污染防治設施;無法密閉的,應當采取措施減少廢氣排放。這家公司噴漆作業配備的噴漆廢氣吸收塔未運行,屬產生揮發性有機物廢氣的生產活動未按規定使用污染防治設施的違法行為,可依據《大氣污染防治法》第四十五條及百零八條的規定進行處理,即由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正,處二萬元以上二十萬元以下的罰款;拒不改正的,責令停產整治。這項條款比不正常運行大氣污染防治設施條款更為,且處罰限度更輕,更有利于減輕企業負擔。


    執法人員需要現場分析綜合考量科學研判

    ◆江曉瓊

    筆者認為,從執法角度出發,不能簡單地對此種行為下定論。其實,在實際執法工作中,類似的案件并不罕見,但處罰情況各有差異。這就需要執法人員加強現場分析能力,更全面綜合地考量此類行為,不斷提升生態環境治理能力。

    首先,要科學精準研判。結合實際,將企業的生產工藝、原輔材料、污染源產生環節、監測情況,與環評資料中明確的污染處理工藝、適用排放標準、生產工況要求等一一對照。實際執法中需注意,不能簡單生搬硬套環評資料,必須詳細核實生產情況,比如,生產原輔材料、產品、工藝等發生了變化,污染物是否也同時發生了變化,需要現場輔以監測,針對監測結果進行判別,真正精準分析污染治理程度,判斷污染防治設施是否有效。另外,發現企業生產工藝或者治理措施已做技術改造等措施,需要及時進行政策宣貫和幫扶指導,要求企業進行環評手續完善,類似非重大變更等后評估工作。

    其次,全面覆蓋溯查現場。從空間角度而言,針對現場情況開展全面排查,從原料到產品或者加工工序等,細致查看污染源排放情況,以及現場治理情況,發現疑似違法行為,需要進一步溯查根源性問題,現場固定證據。從時間角度而言,是對于企業階段性工況的判別,例如,調取環境設施和生產設備臺賬、用電情況、維修情況、自行監測和監督性監測情況等,評估企業的日常排污情況。最后,根據現場生產情況,執法人員需熟知技術標準,確保采樣的有效性。在程序上,需注意要有兩名以上執法人員全程參與采樣取證過程。

    最后,抓好常態長效監督。企業無論是否未按照要求安裝污染防治設施,污染源排放必須達標。在實際執法過程中,需要辦理環評手續的建設項目,根據經驗而言,一般都有一定污染物排放。因此,更應該加強事中和事后的監督管理。在事中監督中,此時企業正在建設施工和調試環節,需要及時進行“體檢”,告知企業主管理要求,引導好企業今后的生產行為,提供技術指導和政策指引。在事后監督中,需要施行有效的動態管理,結合例行檢查與不定期抽查,以及平臺數據等進行監督。就執法而言,需要形成執法記錄臺賬,重點關注問題閉環情況,確保整改到位,不再反復發生,防止產生環境風險隱患。

    罰不罰不能僅憑一個簡單理由

    ◆黃彩華

    筆者認為,應不應該處罰企業,不能憑借一個簡單的理由就作出決定,應該具體問題具體分析。

    根據基層執法經驗,有部分企業的環境影響評價文件年份比較久遠、內容比較簡單,與日新月異的排污許可管理或其他環境管理要求不相適應??紤]到既有的污染防治設施達不到很好的治理效果、無法滿足達標排放的要求,再加上一系列獎補政策,大部分企業會選擇安裝環評外的污染防治設施。此種類型筆者建議應予以處罰。

    環評文件要求的污染防治設施無法滿足達標排放的要求,有可能是企業的生產工藝或者規模發生了重大變化,此種情形企業應重新報批環境影響評價文件。屬地生態環境部門在給企業核發排污許可證時,也應核查企業污染防治設施是否能滿足當前環境監管要求,對企業安裝的污染防治設施與排污許可證不一致的,應通知其依法變更環評,確保環評與排污許可證要求安裝運行的污染防治設施一致。

    執法部門發現企業不依法變更環評、又不正常運行污染防治設施的,如違反了企業已申領的排污許可證要求,可以從“不正常運行污染防治設施”角度依法查處。如果企業環評和排污許可證均未對新增設施提出要求,執法中發現企業運行的設施無法滿足達標排放要求,可從“超標排放”角度予以查處。

    實踐中,大氣污染防治設施逃避監管不正常運行一般會與超標排放問題并存,因此,執法的焦點既要放在環評外的設施,更要放在環評內的設施上。如果企業連環評要求的老設施都不正常運行,當然不能排除逃避監管的主觀故意。但“老設施”運行正常,只是新設施運行不正常(也未列入排污許可證),此時則不宜適用“不正常運行、逃避監管”條款,可依法適用“超標排放”。

    當然,還存在不應處罰的情形。實踐中,也有部分企業新增污染防治設施目的是從長遠的角度出發,積極追求更好的污染治理效果。如果企業固有的環評設施正常運行且能滿足達標排放的要求,新增的環評外設施只是“錦上添花”,筆者認為這種情況就不應處罰。至于企業新購設施已申領的獎補,應由監管部門根據新設施運行的效果去合理考評,不宜與執法辦案混為一談。

    如,2021年某地生態環境部門在檢查中發現某企業對車間內真空熔煉廢氣進行收集,加裝了環評外的廢氣收集裝置,與企業排污許可證規定不相符,擬立案處罰。這家企業提出陳述申辯稱“公司對真空熔煉爐廢氣進行收集治理是為了減少職業病危害因素對員工的損害,并非新增污染物排放”,屬地生態環境部門最終采納了其陳述申辯意見。當然,如果企業將“新設施”列入了環評文件或排污許可證,就應遵守。

    處罰的依據是超標排放而非不保障運行

    ◆周長軍

    筆者認為,對環評未要求企業安裝的污染物治理設施,生態環境部門在執法監管過程中,不能以治理設施是否運行來判斷企業是否構成違法行為,應當通過對廢氣進行環境監測,如超過或地方排放標準,才能給予相應行政處罰。

    對產生污染的所有建設項目,我國環境法律法規有明確的規定要求,如《建設項目環境保護管理條例》第三條規定,建設產生污染的建設項目,必須遵守污染物排放的標準和地方標準。又如,《大氣污染防治法》第七條規定,企業事業單位和其他生產經營者應當采取有效措施,防止、減少大氣污染,對所造成的損害依法承擔責任。向大氣排放污染物的,應當符合大氣污染物排放標準,遵守重點大氣污染物排放總量控制要求。據此,對環評未要求企業安裝的污染物治理設施進行監管,生態環境部門主要監管的重點是污染物是否達到或地方排放標準。

    《環評未要求安裝的設施,企業未運行被罰冤不冤?》一文中,企業之所以自行主動安裝大氣污染防治設施,是為了響應當地大氣保護政策,進一步降低污染物排放量,并非以達不到廢氣排放標準為前提來建設大氣污染防治設施。企業未保障廢氣治理設施正常運行,只是未履行社會責任,而不是法律規定的責任。企業廢氣排放只要達到排放標準,未造成環境影響,不應當受到行政處罰。

    為穩定經濟發展,新修訂執行的《生態環境行政處罰辦法》、各地制定的《生態環境領域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》,對輕微、初次違法行為并及時改正的,可以作出不予行政處罰的規定。如《長江三角洲區域生態環境領域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》規定,超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物,但僅一項大氣污染物(不含惡臭、林格曼黑度)超標、超標幅度在10%以內(含本數)且超標污染物未納入《有毒有害大氣污染物名錄》的,不予行政處罰。如《廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》規定,廢氣排放日均值未超標的,不予行政處罰。因此,本案應當根據污染物排放狀況來判斷違法程度,確保行政處罰“過罰相當”、公平公正。

    生態環境部制定的《2020年揮發性有機物治理攻堅方案》,對VOCs等揮發性有機物治理明確要聚焦治污設施“三率”,提升綜合治理效率,確保實現達標排放。提出未制定行業標準的,應執行大氣污染物綜合排放標準和揮發性有機物無組織排放控制標準;已制定更嚴格地方排放標準的,按地方標準執行。這些針對VOCs大氣污染物管理的措施和要求,各級生態環境部門在工作中應當全面應用,嚴格執行大氣排放標準。

    未履行行政協議義務就該被罰有待商榷

    ◆王謙謙

    《環評未要求安裝的設施,企業未運行被罰冤不冤?》一文認為,享受了政府給予的優惠政策和鼓勵措施的企業就應當承擔起對應的義務,一旦未盡應盡義務就應被處罰。對此,筆者認為有待商榷。

    此文所指“企業事業單位和其他生產經營者,在污染物排放符合法定要求的基礎上,進一步減少污染物排放的,政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持”,筆者認為,這符合行政協議的形式要件,其性質應界定為行政協議,企業承擔對應的保證設施正常運行使用義務是行政協議簽訂后按約履行義務這一契約精神的體現。根據行政處罰法定原則,“未盡到應盡的義務,就應該被處罰”這一觀點有失偏頗,不履行行政協議義務不是行政處罰的依據。

    《環境保護法》第31條規定,建立、健全生態保護補償制度?!洞髿馕廴痉乐畏ā返?條規定,縣級以上人民政府應當將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃,加大對大氣污染防治的財政投入;第14條規定,未達到大氣環境質量標準城市的人民政府應當及時編制大氣環境質量限期達標規劃,采取措施,按照國務院或者省級人民政府規定的期限達到大氣環境質量標準要求。

    各地政府根據上述法律規定,以實現城市環境達標為目標,制定一系列政策,通過加大財政投入力度、采取經濟補償、限制使用、嚴格超標排放監管、限期達標治理等措施,同時配合使用“以獎代補”“以獎促防”“以獎促治”等方式,引導企業進行設備更新、工藝改造、技術創新、增加環保設施,以促進污染治理目標的實現。

    企業自行或響應政府號召進行污染防治,按規定向政府申請享受優惠政策或者領取補助,各地具體運作方式不同。有的是政府與企業簽訂協議,協議明確雙方的權利義務;有的是要求企業提供相應的證明材料,按照規定程序經審核后予以確認。筆者認為,以上方式符合《更高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)條的規定。

    法律、行政法規規定行政機關對行政協議享有監督協議履行的職責,公民、法人或者其他組織未按照行政協議約定履行義務,行政機關只能根據《規定》第24條“經催告后不履行,可以作出要求其履行協議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟,且仍不履行,協議內容具有可執行性的,行政機關可以向人民法院申請強制執行”。

    根據行政處罰法定原則,只能對法律法規明確規定應當進行處罰的行為進行處罰?!董h境保護法》《大氣污染防治法》及相關法律法規均未規定對不運行環評文件要求之外的污染防治設施的行為進行處罰。故行政機關不能對其進行處罰,否則有行政權力越界、部門利益法制化之嫌。

    如果企業因未運行設施而導致超過排放標準,或者超過重點大氣污染物排放總量指標排放大氣污染物的,則應根據《大氣污染防治法》第99條第2款的規定進行處罰。如果運行設施不僅是行政協議規定的義務,而且是《排污許可證》中載明必須運行的設施,此種情況下企業沒有保障其正常運行,則應按照《排污許可管理條例》第34條第2項及第44條規定,對企業及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行處罰。但是上述處罰均不是因為企業沒有履行行政協議。






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